生态环境联建联防联治 筑起尊龙凯时京津冀协同发展绿色屏障

　　尊龙凯时登陆这是位于北京市通州区的大运河森林公园 新华社发 常鸣/摄

　　“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，却瓣瓣同心。”习的话语情真意切、寓意深远。诚然，京津冀三地山水相邻，地域相通相连，构成了同呼吸、共命运的生态共同体。

　　党的二十大报告明确指出，像保护眼睛一样保护自然和生态环境。开展京津冀生态环境治理法治协同，是深入贯彻习法治思想和习生态文明思想，保证在法治框架内推动生态环境联建联防联治的生动实践。

　　随着绿意渐浓，京津冀协同发展上升为重大国家战略也迎来十周年。十年来，三地紧密协作，拓展协同领域，深化协同治理，实现了从繁星无影、雾霾笼罩、河水污浊，到蓝天常驻、空气常新、水绿岸青的彻底转变，群众生态环境获得感、幸福感大幅提升。

　　2023年7月，在全国生态环境保护大会上，习深刻阐述了新征程上继续推进生态文明建设需要处理好的“五个重大关系”，而其中之一，就是“重点攻坚和协同治理的关系”。

　　“处理好重点攻坚和协同治理的关系，既是系统观念在生态文明建设具体实践中的深化运用，也是重点突破、全面推进工作思路的具体体现。”河北大学副校长、法学院教授孟庆瑜在接受本社记者采访时谈到，京津冀生态环境联防联控，充分体现了处理好这一组关系的重要意义。

　　在孟庆瑜教授看来，生态环境治理对象，无论是大气污染还是水污染，都离不开区域协同。“由于污染物往往具有流动性和扩散性，其对生态环境产生的影响不仅局限在单一省份，而且呈现出区域性的明显特征。这就要求特定区域各地方政府之间紧密协作、联手防治，方能在生态环境治理中取得良好的成果。”孟庆瑜教授说。

　　京津冀协同发展战略确定之初，就将生态环境作为三大关键突破领域之一。2004年至2008年间，区域协同治理尚处于探索阶段。为保障北京奥运会赛事期间的空气质量，当时重污染企业停工停产、城市道路限行等一系列临时的、短暂的探索取得了显著成效。

　　“2008年北京奥运会留下了宝贵的‘绿色奥运遗产’，令世界瞩目，但不容忽视的是，当时采取的措施本质上还是非持续性的短期手段，并非真正意义上的协同治理措施。”孟庆瑜教授说。

　　随后，区域协同治理迎来了全面推进阶段。2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》（即“大气十条”），明确提出要建立区域协作机制，统筹区域环境治理。应运而生，成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。

　　在2014年APEC会议期间，该小组首次尝试区域空气质量会商。北京市生态环境监测中心大气室相关负责人对记者回忆说：“当时，在连续半个月的时间里，都会以视频会的形式通报京津冀区域的空气质量，并且布置三地需要协同处理的工作。”原国家环保部还派出16个督导小组督导治理，三地联合行动，多个城市采取了一系列超常规的举措，使空气质量改善状况立竿见影。

　　值得一提的是，2014年11月1日至12日，北京空气质量指数均为优良级别，雾霾尽去，蓝天亮眼，网民们称为“APEC蓝”。

　　始于一场三地协同，自此治理大气污染蓝天保卫战的号角越来越响。“2014年2月26日，习在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调‘要着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作’，为三地环境治理提供战略支撑和政策依据。”孟庆瑜教授说。

　　2015年，中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，对京津冀生态环境保护工作作出部署，三地也相继出台了贯彻落实实施意见。同年，三地环保部门签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，以大气、水、土壤污染防治为重点，以统一立法、统一规划、统一标准、统一监测、协同治污等为突破口，实施联防联控，共同改善区域生态环境质量。

　　2016年，京津冀及周边地区水污染防治协作小组成立。两年后，大气污染防治协作小组升格为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，国家生态环境部组建京津冀及周边地区大气环境管理局，并联合三地印发《关于促进京津冀地区经济社会与生态环境保护协调发展的指导意见》。

　　2022年，三地生态环境部门联合发布《关于加强京津冀生态环境保护联建联防联治工作的通知》，成立京津冀生态环境联建联防联治工作协调小组，推动区域层面生态环境保护的重要目标、重大任务落地，协商解决跨行政区划重大生态环境问题。

　　“去年，根据党中央决策部署，京津冀及周边地区大气污染防治领导小组及其办公室不再保留，三地及周边地区大气污染防治相关工作将通过中央生态环境保护督察等手段统筹推进，进一步提升了大气污染防治工作的权威性。”孟庆瑜教授对记者说。

　　时至今日，京津冀地区“自上而下、共同协作”的生态环境保护格局逐步形成。今年两会期间，全国政协委员、生态环境部总工程师、大气环境司司长刘炳江在接受记者采访时表示，京津冀及周边地区的空气质量成果还不稳固，需要在精准、科学、依法治污上下功夫，需要不断深化区域大气污染防治联防联控机制。

　　“轰油门，再轰油门！”在北京市大兴区凤河营进京检查站，检测人员正在对一辆14米长的重型卡车做尾气检测。“1.42”，连续4次检测后，不透光烟度计报出检测结果。而其法定限值为1.32，这意味着，这辆重型卡车尾气排放超标。

　　以前，车辆检出尾气超标，北京环境执法人员一般会罚款和劝返。2020年5月1日起，京津冀三地同步实施机动车和非道路移动机械排放污染防治条例。根据条例，生态环境部门会出具维修复检催告单，10个工作日内维修复检合格才能销号，否则就会被录入超标排放“黑名单”。

　　如果一辆天津的超标大货车在北京被查，三地生态环境部门都能通过机动车超标数据平台查询到这辆车的超标信息。以后，这辆车无论行驶到北京、天津还是河北，都将被重点检测。

　　2020年1月，北京市第十五届人民代表大会第三次会议审议通过《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。河北、天津也相继通过本地的这一条例，并于2020年5月1日起同步施行。

　　在京津冀三地携手共创绿色的征途上，标准协同意义重大。“三地同步制定、同步颁布实施《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，是我国第一部区域协同，统一、全面区域性立法，真正做到了一地违法、三地受限。”孟庆瑜教授说。

　　除了聚焦移动源线性污染的特点，围绕机动车和非道路移动机械的区域性立法，也令孟庆瑜教授印象深刻。他告诉记者，在推动区域统一生态环境标准方面，三地还发布统一环保领域首个区域标准《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》，联合发布实施《液氨贮存使用单位环境风险防控技术规范》等。

　　区域统一标准的出台，在解决行政区划限制、确保管理尺度一致和提升协同治理生态环境污染效果方面，起到了关键作用。

　　“2014年4月修订的《中华人民共和国环境保护法》创制了一项原则性规定，国家建立跨行政区划的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。对于京津冀三地来说，加强立法、司法协同和执法协调，是确保区域生态保护和治理取得实效的关键。”孟庆瑜教授说。

　　近年来，三地针对生态环境联防联治制定修订了一系列地方性法规。孟庆瑜教授对记者举例说，例如《天津市生态环境保护条例》《河北省生态环境保护条例》《北京市大气污染防治条例》《天津市大气污染防治条例》《河北省大气污染防治条例》等等，设置“区域协同专章”，明确“开展区域污染协同防治”“生态环境协同保护”等内容。

　　“从顶层设计上强化协同，体现了生态环境治理由单一地方发力向区域各地协同治理模式转变的过程和趋势，为区域生态环境联防联控工作的具体开展，奠定了坚实法律基础。”孟庆瑜教授如是说。

　　从三地政府间合作机制的建立来看，2021年11月2日，中央、国务院印发了《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，明确要求强化京津冀协同发展生态环境联建联防联治。

　　2022年6月21日，三地生态环境部门联合签署了《“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议》，围绕大气污染联防联控、水环境联保联治、危险废物处置区域合作、绿色低碳协同发展、生态环境执法和应急联动、完善组织协调机制等六大方面，进一步深化三地协同内容。

　　紧随政府间机制的建立，地方层面迅速响应，推出了系列实际举措。例如三地开展秋冬季大气污染综合治理攻坚行动、建立环评机构协同监管机制、建立生态环境损害赔偿案件协同办理机制、签订生态补偿协议、开展突发水环境事件联合应急演练等。

　　在落实京津冀生态环境执法联动工作机制方面，记者了解到，省级、区县各层面密切联系，北京市通州区、延庆区等与河北省廊坊市、张家口市，天津市武清区、滨海新区与河北省廊坊市、唐山市等开展联动或联合执法，实现一地吹哨、三地响应，共同打击交界地区生态环境违法行为。

　　与此同时，在孟庆瑜教授看来，区域生态保护补偿机制对于京津冀生态环境联防联治至关重要，它有助于平衡区际利益，促进资源共享，激励生态保护行为，推动三地协同发展，并提升区域生态服务功能，从而共同维护良好的生态环境。

　　“近年来，生态补偿合作逐步推进，引滦入津工程上下游、密云水库上游潮白河流域、官厅水库上游永定河流域均已正式建立生态补偿机制，实现京津水源上游流域生态补偿全覆盖，有效推动生态环境修复工作全面开展，生态系统稳定性不断增强。”孟庆瑜教授说。

　　据悉，2018年，北京市与河北省先后签订了两期密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议；2023年，两省市又签订了官厅水库上游永定河流域水源保护横向生态补偿协议。

　　“生态补偿协议的签署不仅使北京市有关各区和河北省有关各市县上下联动，协同推进具体流域水源保护工作，共同助力流域生态环境改善和功能恢复，还推动了流域治理朝着制度化、系统化方向发展。”孟庆瑜教授说。

　　此外，作为以市场化手段推进节能减排的重要机制，碳交易在推动京津冀生态环境治理协同发展中发挥了重要作用。“用‘市场之手’推动节能减排，控制温室气体排放，三地通过共同推进碳交易市场建设，实现了碳排放配额的跨地区交易，有效促进了区域内的减排和资源优化配置。”孟庆瑜教授说，早在2014年，京冀两地就启动了跨区域碳排放权交易市场建设，承德市作为河北省先期试点，其区域内的重点排放单位将完全按照平等地位参与北京市场的碳排放交易。

　　如今，三地探索跨区域碳交易市场，对推动生态资源转化为发展资本、生态优势转化为发展实力有重要意义。孟庆瑜教授谈到，通过建立跨区域碳交易市场机制补偿林业生态建设，可有效解决财政机制下生态服务提供者和使用者之间供需“不挂钩”的问题，提高欠发达地区的造林积极性，实现温室气体减排。

　　“泃河上下游水面有多处垃圾堆积，造成了严重污染，破坏了河道生态环境。”2023年2月下旬，天津市蓟州区人民检察院经调查发现，临近群众生活区域的河流堤岸上，出现了倾倒丢弃的生活垃圾和动物尸骸，更有个别人员在河堤岸边上搭建围栏圈养家禽，禽畜粪污随处可见。

　　据了解，泃河是跨省河流，发源于河北省兴隆县，流经天津市蓟州区、北京市平谷区和河北省三河市，最后经由蓟州区纳蓟运河注入渤海。“泃河作为天津市市管一级河道，是环秀湖国家湿地公园的重要组成部分。”蓟州区检察院第五检察部二级检察官李海申对记者说。

　　立案后，蓟州区检察院分别向相关行政管理部门及属地乡镇政府等9个行政机关制发检察建议。与此同时，蓟州区检察院针对泃河上游垃圾污染造成的本区境内泃河污染问题，分别向河北省兴隆县和三河市人民检察院沟通、反映。

　　检察建议发出后，有关单位积极整改。“天津市北三河管理中心、兴隆县河长办、蓟州区河长办联合检查，就泃河上下游河流边界及管辖范围进行现场确认，并签订《建立跨界河流‘联席联巡联防联控’机制合作协议》。”李海申检察官介绍。

　　跨区域发生水环境污染问题，往往涉及多地、多个行政机关的执法监管职责。随后，蓟州区检察院以泃河垃圾污染系列案件为突破口，先后与河北省兴隆县、三河市两地检察院会签了《关于建立生态环境和资源保护领域公益诉讼工作协调配合机制的意见（试行）》，与北京市平谷区人民检察院、河北省廊坊市人民检察院共同签订了《生态检察共建协议》。

　　“一系列机制形成后，检察机关打破行政区划限制，我院先后与北京市、河北省的多个检察院开展联合行动20余次，办理处置京津冀跨区域生态环境保护案件及线余件。在此基础上，我院总结撰写《健全生态检察工作机制 护航京津冀协同发展》项目文件，被天津市委政法委评为2023年度政法改革亮点。”李海申检察官说。

　　可以说，蓟州区检察院认真贯彻落实《关于京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》要求，在加强三地基层检察机关公益诉讼办案协作上主动作为，可以看作是三地检察机关开展生态环境治理法治协同的一个缩影。

　　2023年8月，河北省承德、张家口、唐山、秦皇岛四市检察机关与北京市平谷、怀柔、密云、延庆四区检察院以及蓟州区检察院联合签署《京津冀“四市五区”公益检察·护航大美燕山联合行动的意见》，重点围绕破坏燕山大气环境、水环境、土壤环境、生态资源等四大领域，积极开展跨区域生态环境和资源保护领域公益诉讼专项法律监督。

　　同时，加大生态环境和资源保护领域案件线索移送、办案协商沟通、办案协助保障等工作力度。加强异地调查取证的协助保障，推动检务资源共享，充分依托司法鉴定机构、检察大数据应用平台、检察办案专业人才等资源，探索建立检察业务专家参与案件会商、检察技术人员辅助办案等机制，深入开展跨区域案件检测、鉴定和技术装备共享等工作。

　　今年4月，河北省廊坊市大厂县、三河市、香河县与北京市通州区、天津市宝坻区五地检察机关和水务执法部门，在香河县检察院召开“河长+检察长”跨区域协同保护机制工作会议，进一步深化“河长+检察长”跨区域协同保护机制。充分发挥河长和检察长各自职能优势，增强公益保护的针对性和有效性，更好地解决水环境水生态水资源保护领域相关问题。

　　如今，三地检察机关逐步健全京津冀环境保护公益诉讼协同，北京、天津、河北省人民检察院签订了《京津冀检察机关关于在生态环境和资源保护领域加强检察公益诉讼工作协作配合的意见》，为更好服务保障京津冀及流域生态环境和资源保护协同提供有力法治支撑。

　　在孟庆瑜教授看来，京津冀三地已经建立了较为完善的司法合作机制，包括跨地区法院合作、司法资源共享、联合办案等。“这些机制进一步提高了生态环境案件的审判效率和质量，切实保障了公众环境权益。”孟庆瑜教授说。

　　2016年，最高人民法院出台《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，其中明确提出建立京津冀三地法院联席会议机制，加强京津冀三地法院在信息化软件开发、平台建设和大数据应用等方面的合作，进一步推动并不断完善京津冀法院执行联动协作，积极探索知识产权案件、海事海商案件、生态环境保护案件集中管辖或专门管辖制度等内容。在京津冀法院环境资源审判工作联席大会上，三地法院共同谋划和研究了环境司法领域协作的制度和机制，并签署《京津冀环境资源审判协作框架协议》，明确了三地高院信息共享、协调联动机制。

　　《中国环境资源审判（2021）》中指出，区域环境司法协作是服务区域协调发展战略的重要抓手和重点发展方向。三地为推动区域司法协作作出了一系列努力。孟庆瑜教授向记者介绍：“北京法院积极探索环境资源案件跨行政区划集中管辖机制，充分发挥北京四中院作为全国首批跨行政区划法院作用，由该院跨省级行政区划管辖天津铁路运输法院审理的环境保护行政案件及上诉案件。”

　　值得一提的是，在协作过程中，京津冀三地司法机关不断探索和创新协作机制，围绕重点流域、区域，开展有针对性的跨区划司法协作工作，召开生态环境司法协作联席会议、签订协作协议。天津法院发布的环境资源审判白皮书（2022年）显示，天津高院与北京高院不断拓展环境资源审判区域合作机制，针对环境公益信托基金项目的运行达成共识，确定了区域内统一适用的生态环境公益信托设立和运行机制。

　　2023年4月，河北省唐山、秦皇岛、沧州市检察院与天津市检察院第三分院在唐山市曹妃甸区，召开渤海海洋、湿地生态环境和资源保护公益诉讼检察跨区域协作联席会议。四地检察机关围绕线索移送、协助调查、案件会商、联合办案、联动修复、信息共享、意见征求、联席会议、联合调研、办案督导等十个方面，建立了协作机制。

　　同年8月，北京高院牵头三地法院，共同签署了《关于加强司法协作为京津冀打造中国式现代化建设先行区示范区提供服务保障的框架协议》，以清单式管理、项目化推进等方式，不断深化三地法院立案、审判、执行、审判管理研究、信息化建设及队伍建设等各领域司法协作。

　　从生态环境整体性的自然规律出发，北京市延庆区与河北省张家口市两地法院，围绕“生态环境、长城保护、冰雪产业”三个方面加强与张家口市中级人民法院及其辖区法院的司法协同，以“京张司法协同”保障“京张协同发展”，依托签订的《“延怀赤”三地法院司法协作框架协议书》《官厅水库跨域司法保护协作协议》，围绕协同司法任务清单，在专业化人才培养、跨域案件审理、调研宣传、综合治理四个方面联合发力，合力筑牢京西北生态环境保护屏障。

　　在多方努力下，2023年，京津冀三地PM2.5平均浓度分别为32、41、38.6微克/立方米，较2014年分别下降62.7%、50.6%、57.6%；地表水国考断面全面消除劣Ⅴ类，土壤污染风险得到有效管控……一串串数据表明，京津冀协同发展战略实施十年来，让生态环境保护凝聚起“1+1+1＞3”的协同合力。

　　自2014年京津冀协同发展上升为重大国家战略以来，三地区域生态环境协同治理机制逐渐完善，生态环境联建联防联治力度持续加大，生态环境保护领域协同发展水平不断提升。在京畿大地这片绿意中，高质量发展之花绽放，民众福祉之果丰硕。绿色，既是这片大地的保护色，更是幸福生活的底色。

　　（原题：“京津冀协同发展法治保障”系列报道之三 生态环境联建联防联治 筑起京津冀协同发展绿色屏障）